Pagrindinės aplinkosaugos investicinės sritys buvo, yra ir bus vandentvarkos ir atliekų tvarkymo projektai. Tai yra rinka, kurioje veikia statybos, inžinerinės, projektuotojų ir susijusių sričių kompanijos. Neretai tokių įmonių, ypač inžinerinių, darbų portfelyje iki 50 proc. ir daugiau sudarydavo darbai, finansuojami ES lėšomis. Todėl suprantamas šios srities įmonių dėmesys, nukreiptas į LR Aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūrą (APVA), administruojančią minėtus projektus. Išmokusios pamokas, įmonės tikisi, kad geroji projektų vykdymo patirtis bus perkelta į naujus finansavimo periodus, tad jų, kaip rangovų, veikla taps efektyvesnė: rangovų lūkesčiai susiję su įvairaus lygmens (nacionalinio, savivaldybių ir atskirų užsakovų) planais ir parengtais investiciniais projektais.

Patirties stoka paveikė ir rangovus

„Deja, ilgą laiką projektų planavimas ir investicinių projektų parengimas buvo viena silpniausių grandžių, – apibendrindamas patirtį, neslepia APVA vyriausiasis patarėjas Kastytis Tuminas. – Planuojant atskirų projekto etapų parengimo terminus, dažniausiai nebuvo įvertintas realus laikas, kurio reikia projektui parengti ir įgyvendinti. Buvo nemažai „paklydimų“ ir su projektų apimtimis. Iš to – prarastas laikas ir pinigai, neišvengiamai atsirado finansavimo cikliškumas, kuomet per kiekvienos ES programos 7 metų laikotarpį reali viešųjų rangos darbų pirkimų pasiūla rinkai susikoncentruodavo į 2–3 metus.“ 

Klaipėda

Toks finansavimo cikliškumas labai apsunkindavo rangovų veiklos gyvybingumą.

2014–2020 m. ES programoje buvo patvirtinta investicinių projektų rengimo metodika. Siekiant dar labiau decentralizuoti projektų atranką, didesnė dalis investicinių projektų planavimo bei vertinimo buvo nukreipta į regionus, taip didinant savivaldybių suinteresuotumą ir atsakomybę bei skatinant jas apsispręsti dėl investavimo tikslingumo. Tačiau vis tiek dar nepavyko šioje programoje išvengti finansavimo „duobės“. Savivaldybėms, jų įmonėms, kaip pastebi K. Tuminas, nepavyko išlaikyti savo pačių nustatytų terminų projektams įgyvendinti – pagrindinis pirkimų dokumentų derinimo srautas Agentūrą pasiekė tik 2016 metais. Dėl tokio vėlavimo ne viena rangovų įmonė buvo priversta atleisti kvalifikuotų darbuotojų, o tai, be abejo, sumažino jų galimybes imtis veiklos visu krūviu.

Rangovai susidūrė ir su kita problema, skaudžiai paveikusia jų veiklą. Susiformavus viešųjų pirkimų praktikai dėl konkurencingumo išplėtimo, atsirado precedentų, kuomet viešuosiuose pirkimuose ėmė dalyvauti naujai įsikūrusios dviejų žmonių – „direktoriaus ir buhalterės“ – bendrovės. Kai tokios bendrovės, laimėjusios rangos konkursus, ėmėsi vadovauti projektui, statybos organizacija, sukaupusi ilgametę patirtį, investavusi į specializuotą įrangą ir priemones, neretai turėdavo tenkintis subranga – tai lemdavo nelygiavertės konkurencinės sąlygos.

APVA pasiūlė sprendimų, apsaugančių nuo daugelio problemų

„Žvelgiant į ateitį, į 2021–2026 m. ES programos perspektyvą, reikia geriau vertinti išmoktas pamokas ir jau dabar pradėti rengti investicinius projektus, – sako Aplinkos projektų valdymo agentūros direktorius Ignotas Šalavėjus. – Bent jau vandentvarkos srityje investavimo kryptis bei pagrindinės sąlygos pakankamai aiškiai nusakytos LR Vyriausybės patvirtintoje Vandenų srities plėtros 2017–2023 m. programoje. Mūsų tikslas – investuoti tik pagal atnaujintus infrastruktūros planus, atitinkančius ES miesto nuotekų direktyvos nuostatas.“

Šiauliai

Agentūra pirmoji ES administravimo sistemoje parengė viešųjų pirkimų dokumentų šablonus pagal tarptautines FIDIC taisykles – jie siūlomi taikyti darbams, kuriems reikalingi techniniai projektai. Ir tai pasiteisino, nes itin supaprastino administravimą ir vykdant viešuosius pirkimus, ir formuojant sutartis, ir kontroliuojant jų vykdymą. Viešųjų pirkimų dokumentų šablonai, jeigu perkančioji organizacija jų laikosi, žymiai palengvina administravimo naštą, kadangi nereikia kurti naujų dokumentų. Be to, jie sumažina riziką, kad pirkimai gali būti neteisingi, padeda išvengti konkursų dalyvių pretenzijų ar beprasmių ginčų teismuose.

„Agentūra pasiekė, kad atitinkami dokumentai kuo aiškiau ir tiksliau apibrėžtų viešųjų pirkimų reikalavimų dalį, susijusią su potencialaus rangovo kvalifikacija. Kvalifikacijos reikalavimams nustatyta pakankamai aukšta ir racionali riba. Negalime sutikti su pirkimų organizatorių norais pateikti papildomų ir dažnai perteklinių reikalavimų, kurie riboja konkurenciją arba sukuria palankesnes sąlygas atskiriems konkurso dalyviams“, – sako APVA direktorius I. Šalavėjus, pabrėždamas, kad reikia spręsti ir dėl „dviejų darbuotojų įmonių“, kai jos pagal jungtinės veiklos sutartį vadovauja statybos rangos darbams. 

Kaip pasinaudoti racionaliais rangovų patarimais

Esama klaidų, kurias tiekėjai, dalyvaudami viešuosiuose pirkimuose, vykdydami sutartis, kartoja bene dešimtmetį: siūlomi asmenys neatitinka keliamų reikalavimų; kartojamos klaidos dėl projekto vykdymo terminų; praleidžiami terminai pareikšti pretenzijas; darbai prasideda ir įvykdomi anksčiau, nei priimamas bei įforminamas sprendimas dėl pakeitimo; aritmetinės pasiūlymų ar darbų aktavimo klaidos ir pan. Kaip sako APVA vyriausiasis patarėjas K. Tuminas, išvengti šių klaidų tikriausiai nepavyks, tačiau ateityje „reiktų aktyviau taikyti skaitmenines ir programines technologijas, kurios pagreitintų procesus ir sumažintų klaidų tikimybę“.

Tačiau pagrindinės rangos darbų pirkimų ir įgyvendinimo bėdos yra susijusios su techninių projektų ar techninių reikalavimu parengimu.

Kernavė 

„Nacionaliniuose reglamentuose, kurie reguliuoja projektavimą bei statybą, atrodo, viskas aiškiai išdėstyta, bet ne visada pavyksta pasiekti, kad techniniai sprendiniai – ir ekonominiu, ir techniniu požiūriu – būtų patys pažangiausi bei racionaliausi, kad darbų kiekį nurodant žiniaraščiuose ir brėžiniuose nebūtų „paklydimų“, kad sąmatiniai vertinimai atitiktų techninius sprendinius, – sako K. Tuminas. – Šiuo atveju svarbus Užsakovo gebėjimas suformuoti reikalavimus projektuotojams ir ekspertams, gebėjimas kontroliuoti ir įvertinti atliekamas paslaugas. Būtent dėl techninių sprendinių neišbaigtumo, nepakankamos, skirtingos ar net klaidinančios informacijos brėžiniuose ir netiksliai nurodomų darbų kiekio žiniaraščiuose atsiranda ginčytinos situacijos tiek vykdant viešuosius pirkimus, kuomet kyla abejonių, ar tiekėjų pasiūlytos kainos yra pagrįstos, tiek atliekant darbus, kai rangovai turi pagrįstų argumentų dėl sutarčių sąlygų pakeitimo.“

Neretai rangovai, matydami nekokybiškus techninius projektus, siūlo geresnius sprendinius, kurie gali pakeisti viešųjų pirkimų metu nustatytas pirkimų sąlygas ir konkurencinę pusiausvyrą. Tai, K. Tumino pastebėjimu, priklauso nuo užsakovo nuovokos, kaip jis geba tokias galimas aplinkybes užfiksuoti pirkimų dokumentuose ir laiku pasinaudoti racionaliais pasiūlymais. Nekokybiškus techninius projektus, K. Tumino nuomone, galėjo lemti didelis investicinių projektų subsidijavimo procentas, kuomet paramos gavėjui nereikdavo ypatingai rūpintis projekto finansavimo klausimais. „Be abejo, ir toliau subsidijavimo dalis bus mažinama bei plačiau bus taikomi kiti finansavimo instrumentai. Todėl tikiuosi, kad užsakovai rūpestingiau rengs užduotis rangovams, o ir rangovai patirs mažiau rūpesčių dėl prisiimtų įsipareigojimų“, – ateities planais dalijasi K. Tuminas.

Skatina atvirą ir lygiateisį užsakovų dialogą su rangovais ir tiekėjais

Logiškai mąstant, paramos pinigai efektyviausiai būtų panaudojami tuomet, kai pastebėjimais, nuomonėmis dalintųsi trise: APVA, užsakovai ir rangovai, ypač, kai trūksta aiškių finansavimo ar pirkimo sąlygų, techninio projekto sprendinių. Dažnai skirtingos nuomonės ar interpretacijos prasideda ten, kur nėra pradinio aiškumo. APVA atstovų nuomone, šiuo atveju svarbiausias yra užsakovas. 

Rūdiškės, Trakų r. 

„Manau, kad per samdomas paslaugas pernelyg atitolinome užsakovus nuo rangovų. Du programinius periodus sudarėme sąlygas užsakovams samdytis visas įmanomas inžinerines, projekto administravimo paslaugas – tai buvo aktualu savivaldybėms ir jų įmonėms, nes reikėjo ir patirties, ir resursų. Tačiau jau pastebime, kad per tokias paslaugas užsakovas pernelyg nutolsta nuo aktualių diskusijų dėl įgyvendinimo su rangovais, neretai paslaugos atliekamos formaliai. Kai šitaip susiklosto situacija, ne tik nevyksta konstruktyvus dialogas su rangovais, bet ir nepasiekiami geriausių rangos darbų rezultatai, – sako K. Tuminas. – Todėl skatiname lygiateisį ir kuo atviresnį bei aiškesnį užsakovų dialogą tiek viešųjų pirkimų metu su tiekėjais, tiek įgyvendinimo metu su rangovais. Tenka pripažinti, kad siekiame ir aktyvesnio, konstruktyvesnio konsultantų bei rangovų bendruomenių vaidmens, diskutuojant dėl konkurencijos bei veiklos standartų.“

Dešinėje – Ukmergė

Neretai savivaldybių pareigūnai sako, jog APVA – tik papildoma biurokratinė įstaiga, kuri siekia nurodinėti, tikrinti, kontroliuoti. Tačiau Agentūros pastangos administruojant investicines programas, vykdant savivaldybių veiksmų kontrolę iš esmės padeda savivaldybėms išvengti galimos finansinės naštos, jeigu būtų prarandamos ES lėšos. Todėl iš tiesų APVA ir savivaldybės yra partneriai, siekiantys to paties tikslo.

Perspektyva – numatoma plačiau taikyti regioninį projektų administravimo principą

2000–2003 m. ISPA programos laikotarpiu ES leido iš teikiamos paramos finansuoti ne mažesnės kaip 5 mln. eurų vertės, o vėliau, Sanglaudos programos laikotarpiu (2004–2006), – ne mažesnės kaip 10 mln. eurų vertės investicinius projektus. 

„Įtemptai dirbdami, ilgai derėdamiesi su savivaldybėmis, sukūrėme 10 stambių regioninių atliekų tvarkymo centrų, kurie aprėpė visas Lietuvos savivaldybes. O dėl vandentvarkos daugelis savivaldybių nepatikliai vertino galimybę (ir net būtinumą) kooperuotis – atseit, „nenorim imtis atsakomybės už kaimyną, norime tvarkytis patys“. Tačiau galiausiai pavyko apjungti savivaldybes į taip vadinamus baseininius projektus, o kiekviena savivaldybė taip pat įgijo galimybę finansuoti projektus ES paramos lėšomis“, – pasakojo K. Tuminas.

Regionų Tarybos sprendžia, kaip finansuoti 2014–2020 m. programos didesnės aplinkosaugos investicijų apimties projektus. APVA direktorius I. Šalavėjus akcentuoja, kad per visą ilgą ES paramos programų gyvavimo laiką sukaupta nemažai solidžios patirties, kaip projektus įgyvendinti kooperuojantis regionams, todėl numatoma dar plačiau taikyti regioninį projektų administravimo principą. 

„Pagrindinėje aplinkosaugos investicinių projektų – vandentvarkos – srityje numatoma parengti vandens įmonių valdymo tobulinimo planus, kurie turėtų paskatinti savivaldybes kooperuotis regionais ir geriau panaudoti techninius bei finansinius resursus investiciniams projektams įgyvendinti. Numatoma išplėsti galimybes inžineriniams projektų sprendimams finansuoti. Tikimės, kad ir užsakovai, ir konsultantų bei rangovų bendruomenės žymiai aktyviau kurs sąlygas skaitmeninei statybai įgyvendinti“, – sako APVA direktorius I. Šalavėjus.

Veiklos rezultatai 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Experience of environmental project management. Lessons that we must learn

The actual good practices of project management related to the public sector and municipalities have started to take shape in Lithuania since 2000, along with the emergence of a wider EU programme funding with systemic project preparation and implementation rules. Over a decade preceding it, only individual principals and operators in the services and construction market had access to international practices.

Water management and waste management projects have been and remain the main areas of environmental investment. This is a market where construction, engineering, design and related companies operate. In many cases, up to 50% and more of the works portfolio of such enterprises, especially engineering ones, consisted of the works financed with EU funds. Therefore, the attention directed by the enterprises operating in this area towards the Environmental Project Management Agency (EPMA) under the Ministry of Environment of the Republic of Lithuania, which administers these projects, is well understood. Having learned their lessons, the enterprises expect good practices of project management to be transferred to new funding periods and their operation as contractors to become more efficient: the contractors’ expectations are linked with plans of national, municipal and individual principals and prepared investment projects.

Lack of experience also affected contractors

“Unfortunately, project planning and preparation of investment projects have long been one of the weakest links,” Kastytis Tuminas, Chief Advisor to EPMA, says. “As a rule, planning of time limits for the preparation of individual stages of a project failed to take account of the actual time needed for the preparation and implementation of the project. There were also a number of errors as regards project scope. This led to lost time and money and the inevitable emergence of funding cycles, when during the 7-year period of each EU financial framework, the actual supply of public procurement of contract works on the market squeezed into 2-3 years.”

Such cyclicality of funding considerably harmed the viability of contractors’ operations.

The Financial Framework 2014-2020 has introduced a methodology for preparing investment projects. In order to further decentralise project selection, a larger part of investment project planning and appraisal has been directed to regions, thus increasing the interest and responsibility of municipalities in deciding on the appropriateness of investment. However, this financial framework too has not succeeded in avoiding a ‘funding pit’. According to Tuminas, municipalities and their enterprises failed to observe their own deadlines for the implementation of projects – the main flow of coordination of procurement documents reached the Agency only in 2016. As a result of such a delay, a number of contractors were forced to dismiss skilled workers, thus reducing their capacities to take up operations in full scale.

Contractors also encountered another problem that severely affected their operations. With the establishment of public procurement practices aimed at enhancing competitiveness, there emerged precedents when two-member newly established companies – ‘director-and-bookkeeper companies’ – participated in public procurement tenders, won tenders for contract work and led projects, while the construction organisations which had accumulated years-long experience, had invested in specialised equipment and tools often found themselves in unequal competitive conditions and were forced to content themselves with subcontracting.

EPMA has proposed solutions that help avoid a number of problems

“Looking to the future, to the prospects of the EU Financial Framework 2021-2026, requires a better assessment of the lessons learned and the immediate launch of investment projects,” Ignotas Šalavėjus, Director of the Environmental Project Management Agency, says. ‘At least in the area of water management, the investment direction and the basic conditions are sufficiently clearly defined in the Water Management Sector Development Programme 2017-2023 approved by the Government of the Republic of Lithuania, i.e. investment is permitted only under updated infrastructure plans that comply with the provisions of the EU Urban Wastewater Treatment Directive.”

The Agency was the first within the EU’s administrative framework to have developed templates for public procurement documents in accordance with the international FIDIC Contracts – they are proposed to be applied to the works requiring preparation of technical design. This has proved to work well, since it has greatly simplified administration both in conducting public procurement procedures, awarding contracts and controlling performance of the contracts. The templates for public procurement documents, provided that the contracting authority adheres to them, significantly alleviate administrative burden, since no new documents are required, and reduce the risk that the tendering procedures may be unfair, help to avoid claims by tender participants or meaningless litigation in courts.

“The Agency has achieved that the part of public procurement requirements related to the qualifications of a potential contractor in the relevant documents would be as clear and accurate as possible. A sufficiently high and reasonable limit has been set for the qualification requirements. We cannot agree with the willingness of tender organisers to set additional and often unnecessary requirements that restrict competition or create more favourable conditions for individual tenderers,” Director of EPMA Ignotas Šalavėjus says emphasising the need to address the issue of ‘two-member enterprises’ in the cases when they lead construction works under a joint venture contract.

Ways of making use of contractors’ rational advice

There are mistakes that suppliers keep repeating probably for a decade while participating in public procurement tenders: the proposed persons do not meet specified requirements; errors regarding the period of securing the validity of a tender are repeated; deadlines for filing claims are missed; works are commenced and are completed before a decision on amendment is adopted and finalised; arithmetical errors in tenders or statements of completed works, etc. According to Mr. Tuminas, EPMA’s Chief Advisor, it will mostly probably prove impossible to avoid these errors, but in the future, “greater use should be made of digital and software technologies that accelerate processes and reduce the likelihood of errors.”

However, the main problems of procurement of contract works and performance of contracts are related to the preparation of technical design or technical requirements.

“The national regulations governing design and construction seem to be sufficiently clear but it is not always possible to ensure that technical solutions, from the technical and economic point of view, are the most advanced and rational ones, that there are no ‘errors’ in bills of quantities and drawings and that estimates conform to the technical solutions,” Kastytis Tuminas says. “In this case, a matter of importance is the Principal’s ability to formulate requirements for designers and experts, the ability to control and assess the services provided. It is precisely the incompleteness of technical solutions and insufficient, different or even misleading information in drawings and in the bills of quantities that give rise to disputable situations both in the course of public procurement procedures, when doubts arise as to whether the prices offered by suppliers are justified, and during the execution of works, when contractors have reasoned arguments regarding the amendment of contract terms.”

Contractors, seeing poor quality technical design, often offer better solutions that can modify the terms of procurement specified when conducting public procurement tenders and competitive balance. Tuminas observes that it depends on the perceptiveness of the principal, his ability to capture such possible circumstances in tender documentation and making timely use of rational proposals. According to Tuminas, poor quality technical design could have been a result of a sufficiently high percentage of subsidisation of investment projects, when the beneficiary did not need to take particular care of project financing issues. “Undoubtedly, the subsidised part will continue to be reduced, and other funding instruments will be applied more widely. Therefore, I hope that principals will take more care in preparing tasks for contractors, and the contractors themselves will have less concerns as regards the commitments assumed by them,” Tuminas shares his point of view.

Promotion of an open and equal dialogue of principals with contractors and suppliers

Logically, support funds would be used most effectively if observations and opinions were shared among three actors: EPMA, principals and contractors, especially in the absence of clear funding or procurement terms, technical design solutions. Different opinions or interpretations often begin where there is no initial clarity. According to representatives of EPMA, the principal is the most important in this case.

“I believe that contracted services have distanced principals too much from contractors. For two programming periods, we made it possible for principals to contract all possible engineering and project administration services, as this was relevant for municipalities and their enterprises, because they needed both experience and resources. However, we already notice that, through such services, the principal goes too far away from the actual discussion with contractors regarding performance of a contract, and the services often become formal. Not only is constructive dialogue with contractors not achieved, but also the best results of contract works are not attained,” Kastytis Tuminas says. “Therefore, we encourage as open, clear and equal dialogue of principals as possible, both with suppliers in the course of public procurement procedures and with contractors during performance of contracts. We have to admit that we are also seeking a more active and constructive role of communities of consultants and contractors in discussing competition and performance standards.”

Municipal officials quite often claim that EPMA is just an additional bureaucratic body that seeks to order, check and control. However, the Agency’s efforts in administering investment programs and controlling municipalities’ actions in fact help the municipalities to avoid potential financial burdens if EU funds are lost. Therefore, EPMA and the municipalities are actually partners in pursuit of the same goal.

Prospects: extension of the application of the regional principle of project management

During the 2000-2003 ISPA Programme implementation period, the EU allowed funding of investment projects of the value of at least EUR 5 million and later, during the Cohesion Programme implementation period (2004-2006) – of the value of at least EUR 10 million.

“By working hard and conducting long discussions with municipalities, we have established 10 large regional waste management centres that cover all Lithuanian municipalities. In respect of water management, many municipalities were reluctant as regards the possibility (and even the necessity) of cooperating, “We do not want to take responsibility for a neighbour, we want to manage everything ourselves.” However, we eventually succeeded in bringing municipalities into so-called ‘pool’ projects, and each municipality also got the opportunity to finance projects with EU funds,” Tuminas said.

During the 2014-2020 programming period, decisions on the increased level of environmental investment when financing projects are made by regional councils. Ignotas Šalavėjus, Director of EPMA, stresses that throughout the long period of implementation of EU support programmes, sufficient experience has been accumulated on how to implement regional cooperation projects, thus the regional principle of project management is to be applied even more widely.

“In the main area of environmental investment projects, that is, in the area of water management, it is planned to develop plans for improving the governance of water management enterprises, which should encourage municipalities to cooperate by regions and make better use of technical and financial resources for the implementation of investment projects. It is planned to expand financial engineering possibilities for project funding. We hope that both principals as well as communities of consultants and contractors will be much more active in promoting the implementation of digital construction,” Mr. Šalavėjus, Director of EPMA, says.